一、问题的提出

近年来在政府绩效管理的研究中,研究者大力呼吁在政府绩效管理实践中践行公民为本的原则。与此同时,不少研究者对如何在绩效管理中践行以公民为本的原则这一问题进行了广泛的探讨。在这些研究中,大多数人将公民参与政府绩效管理视为坚持公民为本原则的最佳体现。我们采用“公民参与”“公民为本”“政府绩效管理”等关键词对国内文献进行了检索,具体检索情况见表1。

从文献数量上看,近十年(2008-2017)相关主题下的研究文献明显比前十年(1998-2007)多,说明国内研究者对于这一研究主题越来越关注。从内容上看,可以将研究内容概括为以下几个方面:(1)对公民参与政府绩效管理的理念溯源,包括对性质、内涵、重要性等的介绍。董石桃指出,公民参与政府绩效管理的理念要追溯到新公共行政学时期,公民参与的价值源自新公共行政的公平理念、组织人本主义以及开放式决策模式。彭勃认为,公民参与绩效评估在本质上属于政治评估机制,其发挥作用的基础是完善和成熟的政治与行政评估,需要在具体操作中考虑部门的差异性。何文盛等人指出,公民参与绩效评估体现了公共管理活动中“公民本位”的核心价值,彰显了公民积极参与公共管理的责任感。 (2)介绍公民参与绩效管理的实践。关云芝对于我国地方政府绩效评估中公民参与的实践进行了总结,并针对其制约因素提出了相关的对策建议。陈俊星对福建省基于公众导向的绩效管理实践进行了分析,秦晓蕾以南京市“万人评议机关”15年演化历程为个案,从正义视角对其进行系统审视,指出这种模式能够监督政府对公民负责以获取公民信任的交换正义,但是以获取信息为目的远不能满足责任政府构建的纵深发展,需要在制度层次上实现政府绩效管理公民参与的法治化、跟踪监督政府绩效改进以及变事后监督为全程监督。高翔对于浙江省19个地方政府的创新项目进行了调查,发现“政策设计阶段的公民参与不足可能恰恰是导致地方政府创新在制度设计上卓有成效、却在实践运行中遭遇客观限度的关键”。付景涛等人从顾客政治的视角对于企业参与地方政府绩效评估的机会和空间进行了探讨。蒋敏娟从协商民主的角度构建了政府绩效管理中的全程参与模式。周志忍教授立足我国各地政府20多年来的实践,对政府绩效评估活动中的公民参与进行系统回顾、评价与展望,按照时间的发展顺序,将我国政府绩效评估中公民参与的历程划分为两个阶段:一是政府主导与公民无参与阶段;二是公民有限参与的阶段,他认为虽然近年来我国政府绩效评估中的公民参与取得了明显的进展,但总体上尚处于“有限参与阶段”。 (3)分析我国地方政府绩效评估中公民参与的障碍。何文盛等人指出我国公民参与绩效评估面临三大障碍,包括制度上缺乏立法保障和合理的制度设计,限制了公民参与政府绩效评估的范围与深度;机制上评估的运行和管理机制的建立滞后于公民参与政府绩效评估的强烈愿望与现实需求;技术上,公民缺乏专门的评估技术,不太了解政府的运作机制,信息获得的渠道有限。

综观上述研究发现:第一,很少有文献将“公民为本”与“绩效管理”二者结合起来进行系统论述,一些研究者只是在文章中间接提到坚持公民为本原则对于政府绩效管理的重要性。第二,国内研究者多将“公民参与绩效管理”等同于在政府绩效管理中坚持公民本位原则,故而多从“公民参与”的角度,从整体层面和宏观视角出发,对“公民如何参与政府绩效管理全过程”这一研究主题进行探究。毋庸置疑,公民参与政府绩效管理是在政府绩效管理中践行公民本位价值的重要手段,但并非唯一手段。在政府绩效管理中坚持公民本位原则更是实现政府公共责任的题中之义。与此同时,现有研究鲜有从公共责任的理论视角出发来对此进行论述。不同于上述研究者的研究视角,笔者试图从微观层面和局部视角出发,以公共责任理论为指导,从绩效评估指标体系的构建这一环节入手,以英国城市水务监管绩效评估指标体系为例,探究如何在政府绩效管理实践中实现公共责任,坚持以公民为本。

二、公共责任理论与绩效评估指标体系的框架设计

(一)公共责任的构成要素与模型

在西方公共行政学界关于“公共责任”的讨论中,对于“公共责任”内涵的界定包含两个维度:一是将责任视为一种美德,从人性与内向人格的角度对“公共责任”进行定义;二是将责任视为一种控制机制,从外在责任控制的角度来对公共责任进行界定。将责任视为一种美德,意味着它强调的是道德义务的内向人格。将责任视为一种控制机制,则意味着对那些行使公共权力且具有一定自主裁量权的人们进行适当的控制。

Behn认为,公共责任的构成要素包括财政、公平和绩效。他提出,传统的行政范式强调财政和公平,没有充分强调绩效。Corbett曾提出“三元责任”模式:(1)对部长、议会和人民的责任;(2)内向型责任,对某个领袖人物或是公共道德准则负责;(3)外向型责任,对社区负责。Stone将责任的构成要素归结为五个方面:(1)作为议会控制的责任。在特定的政策或行动下对议会成员的担忧负责,即传统的部长责任性;(2)作为管理主义的责任。它涉及战略性的而不是具体的控制,它强调机构的自我评估和定期的外部评估,要求机构回应理性化并符合特定的目标性检测,满足包括审计在内的特定绩效措施。(3)作为司法或准司法审查的责任。责任被理解为过程导向,适用严格正式的决策标准,也即用法定规则来阻止决策中的利益冲突,以及用法律过程等途径来检验责任程度,如通过国家或联邦行政上诉法庭在法庭上审查行政决定。(4)作为选民关系的责任,具体的责任机制包括建立治理委员会、要求特定的权威机构召开年度选民会议、举行公共听证、有消费者委员会或申诉等机制来对公共机构的绩效进行监管。(5)市场责任,包括服务提供者对于消费者统治的一个机构进行回应。ColinScott认为责任的构成要素包括三大领域:谁要负责?对谁负责?因什么而负责?他强调任何一个公共机构的公共责任都需要考虑这三个方面的问题。首先,关于“谁要负责”的问题,他认为行使公共权力的主体就是责任的主体。第二,“对谁负责”包括“对上负责”“平行性责任”以及“对下负责”三种类型。第三,“对什么负责”也归结为三类:“经济值”(包括财政廉洁度以及钱的价值);“社会和程序性价值”(比如公正、平等、立法);持续/安全性价值(比如社会整合,普遍服务和安全),如表2所示。

除了上述学者的观点,BarbaraS.Romzek和MelvinDubnick所分析的责任概念已经成为公共责任领域的一个标准框架。他们认为责任是“公共机构和它的成员管理组织内外多种多样期望的方式”,并按照“机构受控制的来源”以及“自由裁量权的程度”将公共责任分为四种类型,如表3所示:(1)层级责任。此类责任基于拥有低度工作自治性的个体及主管-下属关系,意味着内部控制及对个体的紧密监督。在这种范式下,行政人员将注意力聚焦于顶层官僚的优先选项。简单行政管制、定期的绩效审计等监督控制被广泛应用于机构的活动中。(2)法律责任。责任标准聚焦于机构是否遵从来自外部委托者的期望,如组织是否遵从立法和宪法的约束。(3)专业责任。组织活动由雇员的专业或特定技能来完成。职业性责任系统的关键在于尊重机构的专业技能。(4)政治责任。绩效标准的来源是外部的其他人,即行政人员能否成功回应其他人的关心。它给管理者提供了自由裁量权,对关键利益相关者的关心进行回应,比如客户群体、公众。顾客或客户的满意度调查就是与其相联系的绩效测量。如表4所示,上述4种类型的责任所强调的核心价值与行为期望值是不同的:(1)层级责任强调的价值是效率,即组织的工作是否遵从了上级的指令、规则等;(2)法律责任强调的价值是法治,即机构的行动必须是公平、合理、与法律相符合的;(3)专业责任强调的价值是技能,其行为期望值是尊重个体的专业知识与判断;(4)政治责任强调的价值是回应性,它要求对外部的公民负责,即组织的活动必须符合公共利益,体现公共性。Romzek认为,任何公共机构需要同时对4种不同类型的责任绩效做出回应。也即,从公共责任的角度来看,在评价公共机构的绩效时需要考虑上述四个方面的内容。

(二)公共责任理论与绩效评估指标体系的框架设计

综合上述观点,公共责任内置了两个重要的价值取向与衡量标准:一是效率价值,它强调程序性、经济性指标,包括Colin Scott三维责任模型中的“经济价值”“程序性价值”;Stone五维责任模型中“作为管理主义的责任”;Romzek四元责任模型中的“官僚责任、专业责任”。二是公共价值,强调实质性的公共关注,比如质量、代表性、顾客满意度,即Colin Scott提出的“社会价值、持续性/安全值”;Stone提出的“作为选民关系的责任性、作为市场的责任性”;Romzek提出的“政治责任、法律责任”。其公共价值取向意味着在考察组织绩效时,需要关注公共价值的责任绩效,包括它对公共任务和规则的遵从,对公民利益的维护(比如代表性、平等、公正、诚信、正义和公民权)。一言以蔽之,公共责任理论对构建公共机构绩效评估指标体系的指导意义在于,指标设计需要综合考虑效率价值和公共价值,如图1所示。理论指导要落地生根,必须着眼于实践应用的具体案例。基于此,本文以相对成熟的英国城市水务监管部门的绩效评估指标体系为例,来探究公共责任理论的具体实践方式。

三、案例分析:英国城市水务监管绩效的评估体系

自撒切尔夫人改革以来,英国较早开展绩效管理实践且操作较为成熟。公共责任理念在英国城市水务监管绩效的评估体系构建中有三个层次的体现:一是水务监管机构的设置(如表5);二是评估指标体系的构建;三是绩效评价结果的利用。本文重点探讨评估指标体系的构建。

依托上述监管体系,英国城市水务监管绩效的评价指标兼顾效率与公共价值,囊括质量、环境、经济性、消费者服务四大维度,每一维度下又细分一级指标、二级指标,并详细规定了测量方法。整个评价指标体系紧紧围绕公民关切,以公共责任为导向,以消费者利益为中心,并将公民参与融入具体指标的测量之中。下文是对每一维度下绩效指标的详细介绍。

(一)水务质量监管的绩效指标

饮用水的质量直接关系到民众身体健康与生命安全。饮用水监察委员会(The Drinking Water Inspectorate,DWI)负责监管城市水务质量。为确保居民饮用水是安全洁净的,2009年国会颁布了《水务监管条例》,详细规定了居民饮用水供水标准。考察DWI在水务质量方面的监管绩效就将辖区内居民饮用水水质与供水标准比对,也即考察辖区内水质的达标率。

(二)水务环境监管的绩效指标

水务办公室和环境署共同监管城市水务环境。如表6所示,分为6个一级指标,包括“温室气体的排放量”、“污染事故数(供水)”、“污染事故数(污水)”、“严重污染的事故数(污水)”、“排放许可遵从度(污水处理率)”、“沉淀物处置的满意度”。这6个指标与消费者的利益休戚相关,具体的指标测量方法也非常具体。

(三)水务经济性监管的绩效指标

水务办公室负责对供水和污水处理部门进行经济监管。根据水务办公室2012年发布的《水务的今天和明天——测量和报告我们的绩效》,水务经济监管的绩效指标如表7所示。在其一级指标项中,我们可以看到,“确保顾客得到公平的交易”、“确保公司对民众负责”这两项指标是公共责任导向的最佳体现。

(四)水务消费者服务监管的绩效指标

其设计出发点是为实现监管的外部责任,如表8所示,包括6个一级指标、14个二级指标。其具体的测量方法显示,公民参与是指标测量的重要途径。

上述缜密的评价指标体系切实在一定程度上帮助提高了英国水务服务质量,保护了水环境,促进了水务的可持续发展,维护了消费者的利益。一是以水务环境为例,根据水务办公室的报告,与2011~2012年每10,000立方米污水中有5起事故相比,2012~2013年内每10,000立方米污水中只有两起事故。二是以消费者服务为例,水务公司顾客服务得分的平均水平提高了,有数据为证:2012~2013年,公司平均得分是77分(总分为100分),得分范围从62分(南方水务)到88分(南部人员水务);而2011~2012年,水务公司的顾客服务得分平均得分是75分,得分范围是56~85。此外,公司收到的顾客书面投诉连续五年下降,尤其2012~2013年度比2011~2012年度下降了12000件。第三,进行顾客满意度测量时发现,顾客对于水务公司的整体评价很高:水务办公室征询了16000个顾客,让他们就公司的表现进行满意度评价,测量的方式是量表测量(1~5个等级,其中第5个等级表示他们是“非常满意”)。所有公司在2012~2013年度的平均满意度得分是4.44分,而2011~2012年度的平均得分是4.34分。

四、英国的经验:对我们的启示

回应文章起初最关切的问题,政府绩效管理中如何实践以公民为本的价值?本文认为除了聚焦于宏观层面和过程论角度对公民参与绩效管理全程进行蓝图式描绘,聚焦于绩效评估这一关键环节,依托公共责任理论,构建以公民为本的绩效评估指标体系不失为一种良好途径。

英国的经验给我们提供了不少启发:一是在指标设计中坚持以公民为本,以公共责任理论为指导。很明显,英国城市水务监管的指标体系在坚持效率优先的前提下,将公共价值维度的指标纳入其中,将消费者服务、质量、价格这些贯彻公民利益的关键考量纳入到指标体系的设计与具体评估中,真正做到以公民利益为中心。二是贯彻可持续发展理念是其绩效评估指标体系设计的一个显著特点。用一个案例来说明,即评估指标体系将供水和污水处理过程中的泄漏量纳为指标。英国水务监管机构认为,高质量的饮用水是生活的必要品。但在英国水务民营化的早期,因水务公司缺乏关于水管泄露导致水量损失的知识,也并不知道该怎样采取行动去降低泄露量,由此导致了20世纪90年代中期严重干旱的情况,从而导致对英格兰和威尔士的一些区域消费者供水的严格限制。这一事件后,英国水务监管机构认识到水分泄露是不可持续的,但什么是正当的泄露水平?一方面完全消除泄露也不是那么实际和可持续的事情,另一方面需要考虑的是泄露量会对社会和环境造成影响。为此,需要找到一种方法来鉴定水务公司控制泄漏率工作的努力程度。1990年代中期干旱后,水务监管机构设计了一个监管指标来控制泄漏量——“泄露的经济水平”。从2005到2010年,英格兰和威尔士的供水和污水处理公司已经重新铺设或者置换了将近20000千米的供水管道,管道的长度比从英格兰到新西兰的奥克兰的长度还要长。自从公司置换了供水管道后,降低了35%的泄漏量。这一方面降低了消费者的使用成本,降低了建立新的水源的必要,同时减少了顾客供水中断的现象。

当然,以公民为本的绩效评估指标体系的具体实施还依托于完备的监管体制。从整个英国水务监管机构体系中我们可以发现,虽然监管机构众多,但各自目标明确,权责明晰。制度是消费者利益保护的根本。反观我国水务民营化过程中的监管现状,虽然住建部、发改委等部门联合发文,要求各级政府加强对于水务特许经营的监管,切实维护消费者利益,但现实中却屡次有损害消费者利益的情况发生,如2014年兰州水污染事件。这些情况的本质在于监管机构打架,职责权限不清晰,部门绩效管理思维薄弱。

他山之石,可以攻玉。进入新时代,我们不仅需要在经济发展中借鉴发达国家经验,还需在政府行政方面向发达国家先进政策决策机制与实践学习。英国水务监管领域绩效评估指标设计中坚持公民为本,不仅能够提高政府有效性,更能提高民众对政府的满意度,进而增强政府合法性。也正是基于这样的认识论,对于仍处于发展中国家阶段的而且绩效管理实践仍待深化的中国而言,就有充分的理由思考和学习发达国家在绩效管理运动中的经验。

【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】