交通部纳入原铁道部的行政职能后，制定交通运输整体规划的综合协调性显著增强。尽管如此，我国的交通建设在实践中还是遇到很多困难，不能很好满足社会经济快速发展的客观需要。究其原因，主要是受到建设资金来源的制约。建设资金不足，不仅严重影响项目施工，而且反过来束缚规划制定者们的思维，使他们不敢大胆制定符合未来发展需求的大规划，以致缺少项目储备。针对这个问题，本文首先从基础设施建设资金的筹集渠道说起。

负债是筹资主渠道

各类基础设施都有一个共同特点，就是建设投资大，使用时间长。无论投资建设主体是企业还是政府，或者两者以某些方式进行的合作，相较于此时的巨额资金需求，都不可能拿出很高比率的自有资金。与此相应的另一命题：负债是基础设施建设期资金筹集主渠道，自然也就应当是个不言自明的常理。除了上述资金需求量巨大之外，决定基础设施建设期必须以负债作为资金筹集主渠道，还有以下3方面原因。

首先，从税负公平方面看，要求财政主要通过征税，筹集国道、省道与立交桥等非经营性基础设施项目的大部分建设资金，显然会使税负与对纳税人的回馈时间错位，有失公平。此类设施交付使用后，无需付出相关劳动，而能够使用这些设施的人们，才应当出钱交税。因而，按照公平课税与合理负担的原则，非经营性基础设施的建设投资，应当在这些设施建成后，由长期使用这些设施的人们，缴纳税金，逐渐偿还。这就是说，按类别划分，非经营性基础设施的建设投资，理应以负债作为资金筹集的主渠道，否则有违税负公平原则。

其次，从资金流转方面看，要求企业主要通过自我积累，筹集高速公路与高速铁路等经营性基础设施项目的大部分建设资金，显然会使资金来源长时间落后于投资回报，既有碍企业经营，又拖延设施建设。根据此类设施投入与产出间隔时间长的特点，先由企业募集一定数量资本金，大部分建设资金通过借债筹集，待到项目建成投入运营后，再以回收的折旧与利润借款本息，才是合情合理的作法。这就是说，按类别划分，经营性基础设施的建设投资，也应当以负债作为资金筹集的主渠道。

第三，结合以上两个方面，城市地铁和边远地区铁路等介于非经营与经营性之间的准经营性基础设施，显然既不能主要由财政通过征税筹集建设资金，也不宜主要由企业通过以往盈利积累建设资金。对于需由财政出资建设、之后交给企业经营的准经营性基础设施，其大部分建设资金就应当由财政发债筹集。对于需要企业出建设、日后运营过程中政府予以财政补贴的准经营性基础设施，其大部分建设资金可以由企业负债筹集。这就是说，无论由谁负责项目建设，负债都应当是准经营性基础设施建设资金的主要来源。

开通立体融资渠道

众所周知，制约我国交通基础设施建设的主要问题是建设资金不易筹集。造成这个问题的主要原因，既不是社会真正缺钱，也不是有钱的机构和人群不愿买债，而是观念滞后导致法律法规束缚。法律法规束缚具体表现为：既不允许政府按非经营交通设施建设资金的实际需求发行公债，又人为成倍提高并硬性规定经营性与准经营性交通建设项目最低资本金比例，严格控制审批企业的债券发行，更不可能给予此类企业本应获得的特种债券发行优惠了。因此，为了能够做到对症下药，在“十三五”规划期加快打造立体交通，需要首先破除落后观念的束缚，摆脱阻碍融资法规的制约，开通立体融资渠道。

（一）大幅下调交通项目最低资本金比例

为从严控制投资规模，1996年我国出台了投资项目最低资本金比例规定。这项原本属于针对特定情况的特殊措施，却被作为制度规定长期实施。为应对2008年爆发的世界金融危机，国务院曾于2009年5月27日下发《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，调低若干产业投资项目的最低资本金比例，其中将机场、港口、沿海及内河航运项目的最低资本金比例调整为30%，将铁路、公路、城市轨道交通项目的最低资本金比例调整为25%。

对交通项目来说，此次调整尽管比原规定比例有所下调，但仍然过高。为加快立体交通体系的建设，建议“十三五”明文修改相关规定，首先清除最大障碍，将上述交通项目的最低资本金比例一律下调为5%。这样就可以让目前只能修建1条铁路的资本金，足够修建5条同样造价的铁路；只够建设1个机场的资本金，可以建设6个相等造价的机场。

（二）拓宽交通设施投资公司股权交易平台

“十三五”规划期间需要进一度发展多层次资本市场，扩大股权交易平台。通过市场化的股权交易，即使上述5%的最低比例资本金，也不一定必须全部由交通设施投资建设公司一家独自筹集。如果确有向社会募集资本的实际需求，在多层次的资本市场上，凭借交通设施的专营性优势，是不难募集资本金的。合理的最低资本金比例+多层次的资本市场，可以轻而易举地彻底消除交通建设项目的资本短缺瓶颈。

（三）允许县以上政府自主发行交通建设公债

去年8月31日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国预算法》修正案，修改了原则上禁止地方政府发行地方政府债券的条款，加入如下允许有条件发债的内容：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

（四）准许高比例发行交通建设公司债

我国现行的《企业债券管理条例》规定，企业发行债券必须获得政府相关主管部门的审批，因而操作起来不是一件很容易的事。加快建设立体交通，必须突破这项法规障碍，依照市场经济原则，修改企业债券管理条例，或者制定更高层次的企业债券法，准许企业经过信用机构评级，自主地在金融市场上发行企业债券。

（五）合理规定交通项目银行贷款资产风险权重

如果能够募集到项目总投资30%的自筹资金，商业银行按行规可以提供其余的70%贷款。以资本金6~8倍比例发行交通建设公司债后，自筹资金可达总投资的35%~45%，因而从理论上说，余下的55%~65%项目总投资缺口，全都有望从银行借贷。在实践中，由于受资本充足率制约，商业银行自然优先发放资产风险权重低的贷款，尽量扩大贷款规模，获取更多利差收入。为促使商业银行积极发放交通设施项目投资贷款，建议我国交通主管部门主动与银监会协商，将全国各地纳入立体交通体系建设规划，享受高比例发债融资优惠的交通建设项目贷款，无论出资人是否国有企业，都一律按商业银行表内ca类资产（ca类资产定义：评级为AA-及以上国家和地区政府投资的公用企业的债权）对待，规定以50%作为其资产风险权重。

（六）鼓励发展其他投融资方式

长期以来，过高的项目最低资本金比例规定，严格限制地方政府债券的预算法条款，严控企业发债的行政管理条例，像3只凶猛的拦路虎，阻挡着我国基础设施项目融资。正常的融资主渠道不通畅，只好另辟它途，组建地方融资平台，实行土地财政等。当这些渠道也遇到困难后，又寄希望PPP模式等其他投融资渠道。实践表明，这些努力对基础设施建设都具有积极作用。多一种方式，多一条路，今后即使尊重市场机制，把3只行政拦路虎都打掉了，还是需要鼓励发展其他各种融资方式，支持立体交通建设。

提高规划理念

摆脱建设资金来源的束缚之后，打造立体交通需要解决的另一关键问题，就是要进一步提升交通主管部门的规划理念，敢于制定符合未来发展方向的大规划。

（一）大幅度提高铁路网规划总里程与密度

实践表明，不仅过去规划的全国10万公里铁路网总里程是保守的，调增后的12万公里也是保守的。吸取以往教训，应当清醒看到，如今规划16万公里铁路网，还将被实践证明，同样是保守的，不久的将来就会面临铁路工程项目勘察设计储备严重不足的问题。参照欧洲与美国的多年实际运营的铁路密度，即使剔除我国西部地区比他们平均人口密度较低的因素，我国的铁路网密度至少也应当达到万平方公里300公里铁路，更为理想的或许是万平方公里500公里铁路。据此匡算，我国铁路网规划总里程应当在28万~48万公里之间。扣除即将达到的12万公里，还有16万~36万公里的建设总需求。在此范围内，究竟应当规划多少总里程？急需组织业内专家深入探讨，仔细论证，精心选线，尽快敲定。

（二）轨道交通承载城市群新格局

新型城镇化不可缺少的一项重要措施，就是要加强轨道交通建设，充分利用包括城际铁路在内的轨道交通网，构建我国城市群新格局。为了恰当引导各个城市群更好制定轨道交通建设规划，对于全国城市群的轨道交通密度和总里程，交通主管部门的心中也应当有个大致的数量概念。按30年后我国城镇化率达到85%估算，届时将有12亿城镇人口。如果其中一半聚集于20多个城市群，则全国城市群将有6亿人口。按人均用地120平方米估算，城市群建成区的总面积，需要达到7.2万平方公里。按1平方公里建成区面积平均1公里轨道交通测算，包括城际铁路在内，全国城市群需要建成7.2万公里轨道交通线。如果约有1/4为地铁，我国总计需要建设地铁18000公里。当然这只是个人的粗略估计，是否真如此，也需要交通主管部门组织业内专家，认真研讨论证。

（三）公路建设任重道远

我国公路建设肩负着两副重担，既要增加总里程，覆盖乡村，穿越山区，又要提高质量和等级，因而任重道远。其中特别需要交通主管部门高度关注的，是道路质量和等级，因为路面破损是包括国道在内的各地公路普遍存在的严重问题。道路严重破损主要由两方面原因造成，一是车辆超载，二是道路建造质量差、等级低。从长远看，最根本的措施，是要千方百计提高道路的质量和等级。从规划环节讲，需要对公路等级和质量标准提出更高的要求。

（四）多层次推进机场建设

大力发展通用航空，是打造立体交通的重要方面。由于严格的空中管制和经济发展水平等多方面原因，长期以来我国通用航空发展滞后。由于国家高度重视，并且各种客观条件都在不断改善，现在通用航空已经面临广阔的发展前景，存在巨大的发展空间。发展通用航空的最大瓶颈在基础设施，弥补这一短板需要多层次推进机场建设。